洪水退去一周后,吉林省舒兰市开原镇五滴村村民胡进喜还在树林里找牛。他有17头牛,每头牛交了100元的保费,最高保额1.5万元。如果牛因洪水死亡,他可以获得赔付。但过去的赔付惯例是,如果没有尸体,就无法核定损失。

  过去一段时间,包括吉林省在内的很多地方,养殖户和农户都因洪水遭受损失。日益频发的气候灾害正威胁着全球农业发展。2022年,我国极端高温事件为1961年以来历史最多。今年8月,雷电、暴雨、雷雨大风、地质灾害预警信息数量达2017年以来最高值。

  在灾后重建过程中,保险发挥着重要作用。以2021年为例,我国自然灾害造成直接经济损失3340.2亿元,保险业因灾赔付186亿元。当年的河南暴雨灾害造成直接经济损失909.81亿元,保险业支付赔款97亿元,约能覆盖经济损失的10%。

  其中,农业保险对恢复农户生产的作用愈发显著。《科技助力农险高质量发展白皮书(2022)》显示,根据2007-2020年的财政资金杠杆率测算,每增加1元保费,能分别为种植业、养殖业提供21.8元、25.9元的风险保障。

  胡进喜的运气不错,最终他的牛都还活着。由于今年情况特殊,同村没有找到牛的农户,最终也根据估算的肉牛重量获得了赔款。但记者采访中发现,各地仍存在赔付标准不清晰、赔付金额偏低的理赔争议,而农业保险高风险、高成本、高赔付率的特点,也让保险公司面临着日益严峻的“超赔”风险。

  首都经济贸易大学保险系教授庹国柱认为,协调好政府、保险公司、农户三者的关系,是未来我国农业保险纵深发展的关键。

  农业保险赔不到位?

  说起农业保险的重要性,庹国柱提起一段经历:2000年他在湖南调研,看到一些农民在洪灾过去两年后仍没能恢复耕作,挤在帐篷里,靠政府每个月发的17斤大米生活。

  20多年过去,庹国柱欣慰地看到,农业保险正成为帮助灾民重建家园的重要力量。

  2013年《农业保险条例》实施,标志着农业保险的保费补贴制度正式确立。在中央、省、市、县各级财政的补贴下,农户只用缴纳20%左右的保费,个体的风险在广大的参保农户中被分担。

  农户购买农业保险的积极性也在不断增强。江西省九江市都昌县毗邻鄱阳湖,1/3的田块易涝易旱,该县农业农村局工作人员接受采访时表示,2021年起逐步推广完全成本保险(除基础的物化成本外,将土地和人工成本也纳入保险范围——记者注)后,易涝易旱的田块种植率明显上升。

  但一些农户对理赔仍有疑虑。一名都昌县的种粮大户连续4年购买了保险,他告诉中青报·中青网记者,去年8月都昌县遭遇大面积旱灾,按照保单,一亩水稻绝收应该赔付800元,但最终只赔了600元,“定损员告诉我全县大面积遭灾,赔的太多,只能降一降”。他觉得理赔就像“做生意讨价还价”,“你要觉得太低了,不愿意签字,就给你加一点点”。

  今年5月,河南部分地区遭遇“烂场雨”,有农户反映,一亩小麦绝收的赔偿标准是300元,但实际的赔付金额只有20元。还有村民反映,自己比同村其他村民受损严重,但赔偿相差不大。

  还有农户反映,为了维系农户的投保积极性,有些保险公司没灾时会返还保费。一名黑龙江省五常市丰源村村民告诉记者,交保费就像存钱,“(一亩)交五块钱,秋天再返五块钱,不淹也给赔点”。

  庹国柱解释,出现上述现象有保险公司赔付不规范的原因,也代表了农户对农业保险赔付水平更高、覆盖范围更广的期待。

  他告诉记者,现在市面上的保险产品均以户为“投保单位”,部分地块的损失需要放在全部投保面积中平均。农户认为部分地块受损严重,但是整体计算可能没有达到“减产20%”的赔付标准。

  达到赔付标准后,保险金额要乘以减产比例和不同生长期对应的赔付比例,以江西省某公司的赔偿条例为例,水稻生长苗期赔付40%,分蘖期赔付50%,扬花灌浆期赔付80%,成熟期赔付100%。庹国柱认为,无论哪个阶段受损,作物产量都会受到较大影响,国外并没有类似分期。但保险公司出于风险规避,仍会严格划分生长期,使农户对赔付的获得感不强。

  另外,不同保险类型的承保范围也有所不同。河南“烂场雨”后,部分小麦发芽后影响售卖价格,这部分损失并不在现行政策性农业保险的保险责任之中。现行的保险条款只保产量损失(成本)责任,小麦质量下降,属于“产品质量责任”。

  今年黑龙江省遭受洪水侵袭后,五常市有村民向记者反映,一亩水稻绝收只赔付500元左右,而相邻的舒兰市一亩赔付高达1400元。这是因为该村购买的是物化成本保险(不完全成本保险,保险金额仅覆盖种子化肥等物化成本——记者注),并非保险金额更高的完全成本保险。

  “精准理赔”难在哪里

  事实上,保险公司也期待实现精准理赔,但现实中存在不少限制因素。

  我国种养殖业散户多、规模小、分布分散,承保理赔中保险公司的技术水平和人力资源有限,基层业务成本高。仅在收集农户自缴保费方面,某省保险监管机关曾公开测算,如果派20人去一个村庄上门收保费,车费、工资等亩均承保成本为5.3元,已经远远超过了农户每亩3.6元的自缴保费。

  灾害发生后,保险公司短时间内精准定损的压力也较大。再加上每年村里都会有改种、农民外出务工等情况,而且灾后基础设施尚未完全恢复,灾后统计难度大、耗时长。

  中原农险鹤壁市服务组负责人回忆,2021年河南“7·20”特大暴雨灾害后,他们实行24小时值班制度,曾1天查勘13家养殖企业。在一些尚未退水的村庄,他们只能使用无人机辅助定损。目前技术对于定损的辅助作用有限,第三方遥感服务在定损中遥感的清晰度和精确度仍然不足。

  另一方面,庹国柱在调研中发现,在村集体投保中会出现“不患寡而患不均”的情况。散户多通过村集体统一投保,难免产生攀比心理。一些承保机构把一个村的受灾农户按受灾程度分为2-3个档,每档的若干户数都按一个损失程度进行赔付。还有地方的村委会把全村保险赔款加上少量救灾费用加在一起,平均分给村民。

  “一碗水端平好做事”,江西省九江市都昌县农业农村局工作人员这样解释。按照江西省农险管理文件,农业农村部门负责配合开展承保、查勘、定损等技术支持。在遇到理赔纠纷时,该工作人员介绍,都昌县农业农村局会邀请专业技术人员参与定损,但最终往往会考虑维护村内关系稳定。

  庹国柱在过去的调研中曾经发现,个别地方存在专门鼓动农户就农业保险理赔进行上访的“黄牛”,逼迫承保机构答应其不合理的赔付要求。一些承保机构为了在本地持续经营,只能被迫答应。

  与此同时,保险公司和地方政府的关系也影响着赔付效果。在部分财政紧张的市县,有时会出现“倒签单”,或者拖欠、截留、挪用保费补贴的现象。

  庹国柱了解到,今年出现洪涝灾害后,某地主管部门向保险公司下达文件,无论农户有没有购买农业保险,保险公司赔付时都要按照完全成本保险的保险金额赔付,理赔后再签订保险单,扣除应交的保险费。该地某村村委会主任和一些农户也向记者证实了这一情况。

  除此之外,一些保险公司还拿不到足额的保费补贴。以河南省为例,小麦、玉米、水稻、小麦制种、花生、大豆、油菜、棉花的保费承担比例为中央45%、省级25%、县(市)10%、农户20%。在大部分省份,各级保费补贴资金最终由地方财政拨付至同级承保机构。

  庹国柱2018年在调研中发现,某省的市级分公司3年未收到的“应收保费”总共有8100多万元。2021年他在某省调研时,发现该省应收保费率(应收保费/实际保费收入)高达142%。为了支付受损索赔农户的赔款,一家公司只能向银行借贷5000万元。

  庹国柱认为,这些行为违反了相关法律和监管规定,不仅破坏保险市场良性运作,还可能导致保险公司经营状况堪忧,进而选择压赔、惜赔。

  政府能否发挥“催化剂”作用

  目前,我国的农业保险市场保费规模正稳步扩大,2020年保费规模达到815亿元,超越美国成为世界第一。但农业保险保障水平仍与发达国家有较大差距,2020年美国农业保险深度(单位面积保额/单位面积产值)达5.89%,是同时期我国农业保险深度的5.6倍。

  《农业保险条例》中,农业保险的经营原则被定为“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”。

  庹国柱指出,我国的政策性农业保险中,政府虽然不直接参与交易,但在某种意义上是“第一推动力”,扮演“催化剂”的角色,既要给投保方提供价格补贴,并在灾害损失发生后协助进行损失查勘、定损和理赔工作,还要动员和组织农户投保。

  想要实现农业保险高质量发展,政府部门需要更精细化的管理。目前北京、天津、浙江、江苏、广东等省市已经建立起本省农业保险信息管理平台,山东、湖北、湖南、内蒙古、广西、江西、吉林等地正在探索建设中。

  庹国柱建议,可以把查勘定损时期承保机构深入现场查勘定损的数量、抽样的数量、投入的查勘力量等列入绩效考核,把人为的主观评分变为系统即时评分,将能够反映过程工作的指标即时上传平台。

  除了对保险公司业务数据的监测,地方政府行为也应被纳入监管范围。以保费补贴管理为例,2021年新修订的《中央财政农业保险保费补贴管理办法》规定,对拖欠承保机构保费补贴较为严重的地区,财政部将通过适当方式公开通报,下达督办函进行督办。整改不力的,财政部将按规定收回中央财政补贴,取消该地区农业保险保费补贴资格,并依法依规追究相关人员责任。

  但实际操作中,保费管理缺乏相对应的监管机构,相关文件中也无明确规定。银保监局、银保监分局负责辖区内保险机构和保险业的直接监管,但保费补贴涉及多级财政部门,银保监局、银保监分局难以监管。记者询问河南省、黑龙江省的某些市级银保监分局,工作人员表示不负责保费补贴的管理,主要工作是灾后督促承保机构快速理赔、应赔尽赔。

  一些省份正积极探索解决应收保费问题,今年已经有11个省份和计划单列市实行“直拨”模式,由省级财政部门负责结算中央和省级的保费补贴资金,这样能有效避免保费补贴被地方政府拖欠、挪用。庹国柱估计,这种模式下应收保费率将降低至10%以下。

  他建议,类似的“直拨”模式可以通过修订《农业保险条例》确定下来。同时在修订时加入涉及财政补贴资金的处罚处分条例,规范地方政府和市场主体的行为。

  回顾10多年的发展历程,我国农业保险市场仍较依赖政府补贴。原银保监会数据显示,2020年和2021年农业保险承保利润分别仅为1.01亿元和2.77亿元,承保利润率只有0.17%和0.4%。

  进一步提高保险公司的承保积极性,也是政府未来的努力方向。中国社会科学院农村发展研究所助理研究员董翀在调研中了解到,近年在一些地区,部分保险公司农险业务的简单赔付率连续几年都超过100%,高风险严重影响他们开展政策性农业保险业务的积极性。

  面对愈发频繁的“超赔”风险,董翀发现,大型保险公司的机构网点布局相对成熟、综合成本较低,能通过区域间协调进行风险分散,而小公司承保区域往往较小或相对集中,且经营成本较高,有可能不得不选择暂时退出农业保险市场。

  我国物产丰富、种养殖种类多,许多特色蔬菜、水果和水产没有纳入政策性农业保险。董翀认为,部分规模经营的种养殖户其实对保障水平更高的商业保险也有需求。但目前市面上的保险产品较为单一,不能有效满足各类经营主体的多样化保险需求。

  一位在海南种植热带水果的大户告诉董翀,根据他的经验,购买保险大约每3年出险一次,如果采取有效的防灾减损措施,受灾损失在可承受范围内,而3年的商业性保险保费支出和购置防灾减损设施的支出大致相当,且保险理赔麻烦,赔付金额有限,于是他选择把钱花在购置防灾减损设施上。

  “除了农户的风险意识有待提升,这也体现出农险产品设计尚不能很好契合农户需求。”合理的产品设计需要基于多年的数据积累,而目前农业产业领域数据积累和应用水平都有待提升。对于保险公司来说,创新险种成本较高,审核批复流程复杂,导致保险公司创新商业性农险的积极性不足。

  董翀建议,政府可通过开放市场准入、打破市场分割、加快推动农险行业数字化改革、税收优惠等支持农业保险的市场化运作,优化政策鼓励农险科技创新投入,建立有关农业灾情、土地确权等数据的共享机制,并加快农业巨灾保险制度建设。

  一些国际经验或许可以参考。在以小农户为主、农户支付能力有限的非洲,为开发价格便宜、投保简便的农业保险产品,各国政府与农险科创公司及国际机构合作,有些创新产品将保险费用的支付推迟到收获后,降低农户购买保险的门槛。还有基于图像的新型产品,通过农户定期自行上传农作物生长情况图片,提高远程理赔精确度。

  (文中胡进喜为化名)

  中青报·中青网见习记者 焦晶娴 中青报·中青网记者 陈卓 来源:中国青年报