2026北外滩国际航运论坛开幕式上，《新时代新征程上海国际航空枢纽战略规划》（下称《规划》）正式发布，这是继2004年版枢纽规划之后，上海在城市层面推出的新一轮航空枢纽战略规划，也是国家“十五五”开局以来，在城市层面形成的首个航空枢纽规划。
从“一市两场”到“两地三场”
《规划》明确，上海国际航空枢纽将由目前的浦东、虹桥“两场”，向浦东、虹桥、南通新机场组成的“两地三场”格局演进，到2035年进入世界一流航空枢纽前列，到本世纪中叶全面建成具有世界影响力的全方位门户复合型国际航空枢纽。
“两地三场”并非简单增加一座新机场，而是在更大尺度上重构上海国际航空枢纽的功能体系、运行体系和治理体系。
《规划》对三座机场作出差异化定位：浦东机场作为主平台，重点强化全方位门户复合型功能，坚持客货并举，构建通达全球的航线网络，增强洲际转运能力，建设东北亚地区首屈一指的洲际区域门户；虹桥机场作为重要支撑，以提升国内快线化、便捷化航空服务功能为重点，打造高品质航空服务标杆，与浦东机场快捷连通、协同发展，并适时提升国际航空运输功能；南通新机场作为重要组成，重点疏解浦东、虹桥机场非核心功能，坚持客货并举、以国内为主，构建通达性优、连接支线的航线网络。
这一安排意味着，上海航空枢纽建设正从单一机场扩容，转向多机场体系协同。浦东承担全球门户功能，虹桥强化国内快线和城市便捷出行，南通新机场则承接溢出需求、完善区域网络，三者共同构成分工明确、一体运行的枢纽体系。
《规划》提出分三个阶段推进上海国际航空枢纽建设：到2030年，基本建成亚太领先航空枢纽，完成浦东机场四期扩建工程，优化上海进近管制区空域结构，实现年客货吞吐量1.5亿人次、470万吨左右，国际航线网络覆盖“一圈六廊五通道”，基本建成亚太领先的智能化、绿色化、融合化机场和现代化航空口岸。
到2035年，进入世界一流航空枢纽前列，建成南通新机场，形成“两地三场”一体化运营的国际航空枢纽体系和高效互联的综合交通体系，实现年客货吞吐量2亿人次、540万吨，主枢纽运营人基本建成“超级承运人”，浦东机场基本建成“6进6出”航班波，建成具有全球影响力的世界级临空产业集群。
到本世纪中叶，全面建成具有世界影响力的全方位门户复合型国际航空枢纽。
其中，“航班波”是衡量枢纽中转效率的重要指标。未来，浦东机场将通过集中组织进港和出港航班，形成相对集中的中转衔接窗口，进一步提升旅客中转效率，增强国际航线网络衔接能力。
“过去，上海航空枢纽更多依靠浦东、虹桥两场规模扩张，旅客和货邮吞吐量已位居全球城市前列。”业内专家对记者表示，但未来，空域资源约束、国际中转竞争力、制度型开放和多机场协同治理，正成为进一步提升能级的关键。
专家认为，“两地三场”格局的意义，首先在于突破空间瓶颈。浦东机场承担全球门户功能，虹桥机场强化国内快线服务，南通新机场疏解非核心功能，有助于缓解上海本地空域和地面资源压力，也为长三角北翼航空需求提供更直接支撑。其次，枢纽竞争正在从“航线数量”转向“中转效率”。《规划》提出建设“超级承运人”、打造“6进6出”航班波、提升复合中转能力，说明上海不再只追求吞吐量增长，而是更注重通过航班组织、综合交通和口岸服务提升全球连接效率。
“更重要的是，这一规划体现了长三角协同发展的新路径。”上述专家直言，南通新机场虽位于江苏，但被明确纳入上海国际航空枢纽体系，并与浦东、虹桥机场一体化运营。这既有利于上海提升全球资源配置能力，也有助于南通及苏中、苏北地区更好融入长三角一体化发展格局。
支撑长三角世界级机场群
围绕上述目标，《规划》提出重点推进五大体系建设，包括打造定位清晰的枢纽功能体系、规划建设现代化基础设施体系、建立安全高效的协同运行体系、建设通达通畅的运输服务体系，以及构建创新联动的政策保障体系。
目前，上海航空枢纽设施体系已初具规模。浦东、虹桥两大机场已建成4座航站楼、1座单体卫星厅、5个货运区和7条跑道，客货运业务规模位居全球前列，是我国境内运量最大的航空口岸。
2025年，上海机场完成旅客吞吐量超过1.35亿人次，货邮吞吐量453.7万吨，航线网络通达全球53个国家、302个航点，连通性居亚太前列。其中，浦东机场旅客中转率达到16.2%，中转旅客量达1375万人次。
浦东机场四期扩建工程已于2022年1月开工，预计2028年底建成并具备投运条件。工程启用后，浦东机场将拥有3座航站楼、1座单体卫星厅、4条跑道，航站楼总面积超过170万平方米，更好满足基地航空公司中长期发展和枢纽运营需要。近期，T3航站楼国际主楼钢屋盖完成全要素提升作业，标志着钢结构建设取得关键进展。
南通新机场已列入国家“十五五”规划纲要重大工程清单，选址位于南通市通州区二甲镇，规划控制范围约140平方公里，计划2027年全面开工建设。机场将建设两条长3600米的跑道，其中一条为4F级最高等级跑道，配套52万平方米航站楼，设计2035年旅客吞吐量4000万人次、货邮吞吐量50万吨，远期可扩容至8000万人次。北沿江高铁与如通苏湖铁路将在新机场交汇，未来将打造“轨道上的机场”，实现空铁无缝换乘。
业界看来，从长三角整体看，《规划》标志着区域航空资源配置从“单城扩张”走向“都市圈协同”。
“过去，长三角机场建设多以城市为单位各自推进，此次南通新机场被明确纳入上海国际航空枢纽体系，由上海机场集团持股51%绝对控股，与浦东、虹桥实行统一规划、统一运营，实质上是把机场建设从‘上海的事’变成了‘都市圈的事’。”上述专家表示，这种跨行政区的共建共营模式，打破了长期以来以行政边界划分资源的惯性。
对南通来说，新机场的落地意味着城市能级的历史性跃升。规划控制范围约140平方公里的临空经济区，将重点发展航空科技、综合保税、航空商务三大产业集群，远期旅客吞吐量可扩容至8000万人次，相当于再造一个虹桥机场。此外，依托北沿江高铁和如通苏湖城际铁路，南通至上海通勤时间将缩短至40分钟以内，“上海研发+南通制造”“浦东主国际+南通主物流”的产业协作格局有望加速成型。
“对苏中、苏北地区而言，《规划》补齐了长期存在的航空服务短板。”该专家进一步指出，长期以来，长三角航空资源呈现“南重北轻”格局，盐城、泰州等地居民前往上海浦东机场往往需要3小时以上车程。南通新机场建成后，苏中苏北地区将纳入“一小时航空圈”，要素流动效率显著提升，有助于缩小江苏南北发展差距，推动区域协调发展。
整体来看，上海“两地三场”格局确立后，长三角机场群的竞争不会消失，但会从“谁都要做国际门户”转向更明确的分工：上海强化全球门户和中转效率，杭州巩固区域国际门户和电商货运优势，南京补强国际航线和都市圈辐射能力，合肥、嘉兴、南通等城市则分别在货运、区域枢纽、功能疏解上找到位置。
