在新的政府和社会资本合作（PPP）模式下，此前规模庞大的存量PPP项目如何规范是摆在各地政府面前的一道难题。在国务院去年给出相关处置指导意见后，部分省份也在此基础上出台本地方案，最新的一个省份是PPP大省河南。
近日，河南省政府办公厅印发《河南省规范政府和社会资本合作存量项目建设运营实施方案》（下称《方案》），要求在2026年年底前，完成PPP存量项目全面摸底，PPP存量项目规范管理取得初步成效。2028年年底前，建立健全长效管理机制，实现PPP存量项目全面规范管理。
PPP专家、大岳咨询CEO姜卫东告诉第一财经，总的来看，上述《方案》为河南省规范存量PPP项目提供了政策依据，在制度建设、项目管理、降本增效、融资支持、财政支持等方面提出了可操作、可执行措施。
根据明树数据，河南省PPP项目约2273个，项目总投资规模约2.57万亿元。这些项目主要分布在市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、城镇综合开发、保障性安居工程、水利、旅游等领域。
PPP模式被认为有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。中国早在2014年大力推广PPP模式，各地PPP项目数量和投资额快速增长，虽改善了民生但野蛮生长也带来不少问题。
为此，2023年国务院出手规范了PPP模式，构建PPP新机制，将PPP模式范围缩窄至基于使用者付费特许经营模式等。在这一PPP新机制下，原先PPP制度相继被废止，海量的存量PPP项目一度陷入困境。比如银行等金融机构“不敢贷、不愿贷”，存量在建PPP项目融资困难。
为解决总投资额超10万亿元的存量PPP项目诸多问题，去年国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（下称《意见》），保障在建存量PPP项目顺利建设，推动已运营项目平稳运行，强化政策支持。而为了落实上述《意见》，包括河南等省份结合当地实际，出台了具体解决方案。
姜卫东认为，河南《方案》一大亮点，是要求建立PPP存量项目台账，“一项目一策”提出分类处理意见，明确时间表、路线图，化解潜在风险隐患。
从目前在建的存量PPP项目处理来看，地方基本采取分类分级处理。比如对于2024年底前未开工的项目原则上不再采取PPP存量项目模式实施。对于接近完工的项目，要抓紧推进建设、及时验收决算、及早投入运营。而对推进缓慢的项目，要进一步论证建设内容，研究压缩实施规模、优化建设标准、调整配套建设内容等，减少不必要建设成本。
而不少存量PPP项目已经完成建设，进入运营阶段。而对于部分正在运营的PPP项目，碰到的常见问题之一包括政府拖欠账款、不能及时足额履约付费；社会资本方运营能力不足，项目收益不及预期等。
河南《方案》要求，各级政府要依法履约，将运营补贴等政府支出责任按照规定纳入预算管理，并按照绩效结果及时付费，严禁改变资金用途。经认定涉及拖欠企业账款的，要按照有关规定及时妥善解决。
中央财经大学教授温来成告诉第一财经，上述针对存量PPP项目分类处置举措，主要是避免一些在建项目沦为“半拉子工程”，防止造成更大损失，并保障已经建成项目正常运转，提供基本公共服务。
此次河南加强对存量PPP项目财政支持。比如对符合条件的在建项目，各级政府可统筹一般债券、专项债券等资金用于PPP存量项目建设成本中的政府支出；对已运营项目，可安排使用相关地方政府专项债券资金，有序处理社会资本方垫付建设成本问题。各级政府要统筹用好上级转移支付资金、地方自有资金等，合理用于PPP存量项目建设成本和运营补贴。
温来成认为，在当前地方财政收支矛盾较大背景下，河南《方案》明确用专项债等资金支持PPP存量项目建设运营，有利于保障相关项目平稳建设和运营。
姜卫东表示，《方案》一大亮点是要求政府及时按效付费，避免违约风险。比如要求各级政府不得挪用本应用于PPP存量项目支出的预算资金或擅自改变资金用途，不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效评价等方式拖欠付费。
在近年利率下降，地方财政资金紧张等背景下，对于原先存量PPP项目合同进行优化，降低成本是当前不少地方着力推进的一项工作。
上述《方案》提出，政府方要与社会资本方平等协商，合理调整项目投资回报率、资金折现率等收益指标，适当延长合作期限，建立运营成本控制机制，平滑地方财政支出。支持金融机构与社会资本方平等协商，采取调整还款计划、降低利率、展期等方式，合理优化项目融资结构，降低综合融资成本，支持项目持续稳健运行。
温来成表示，由于经济社会发展变化，PPP各方平等协商调整项目合同，有利于降低项目运营成本，让项目能够可持续运营，也有利于合同真正落地执行。
