日前，中共中央、国务院印发《关于发展新质生产力的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确提出，在确保安全前提下，推动低空经济、商业航天健康有序发展。这为当前的讨论定下了基调：低空经济发展的核心任务，就是如何促进安全发展路径的快速析出，把“确保安全前提下”从原则要求转化为可操作的产业实践。
事实上，低空经济的安全问题分为两个层次：一是技术性安全，二是制度性安全。前者是指技术上的绝对安全（如载人低空的零死亡风险）或技术方案的安全可控（如每个技术方案的事故概率已知），后者是指拥有从飞行规则、安全防御、定责定损到保险理赔、争议处置的完备制度体系和流程闭环。例如，汽车自身的安全性能、道路基础设施状况，属于技术安全范畴；而道路交通规则（红绿灯体系）、交强险，则属于制度安全范畴。
当然，低空经济的安全还有其特殊性：飞行器在人口稠密区上方运行时，风险敞口不只涉及驾乘人员和货物，还涉及第三方地面人员与财产，这使制度安全的权重进一步上升。两个层次缺一不可：只有技术安全而无制度安全，事故一旦发生便无从定责、无从理赔，社会接受度难以维系；只有制度安全而无技术安全，制度就成了无本之木，防御和赔付都不可能兑现。
想要确保低空经济的安全前提，明确技术性安全和制度性安全的边界，并把两者的内涵界定清楚是关键。低空经济并非缺乏绝对安全的技术，也并非没有可以选择的制度设计，只是缺乏两者之间的平衡。所谓安全发展路径的析出，就是在众多技术方案和制度安排的组合中，筛选出安全成本可负担、制度流程可落地的那一组，并将其固化为可复制的方案。路径析出的速度，在很大程度上决定了低空经济从“政策热”走向“产业实”所需要的时间。
参照有限的发展经验，加快低空经济安全发展路径的析出，可以从以下几个角度切入：
第一，通过政府主导的低空物流干线建设，聚焦关键核心技术，提炼较大规模低空货运的技术安全体系，并向中小规模低空货运辐射。物流干线是当前低空经济中最接近商业闭环的场景。航线固定、起降点固定、机型统一、作业时段规律，运行结构化程度高，技术安全边界的测定成本最低。这几年，顺丰丰翼无人机已累计开通500余条航线、年运输货物超500万件，航线覆盖珠江口主要城市。中国邮政、京东、中通等大型物流集团也在积极探索低空运输线路。
这些实践表明，低空货运干线的规模化运行已经开始起步。选择若干条货运量有保障的干线，围绕动力系统、飞行控制、通信导航监视、低空气象保障等关键核心技术开展集中验证，把不同气象条件、不同载荷条件、不同空域密度下的运行限制刻画清楚，就能够沉淀出一套干线级的技术安全规程。这套规程一旦成型，便可作为参照系向末端配送、支线运输等中小规模场景辐射，全行业技术安全体系的析出就有了锚点。
第二，通过鼓励有条件的城市持续建设低空试验区，聚焦典型场景案例，探索低空融合业态的安全管理体系。试验区的价值不在于圈一片空域、飞几架飞机，而在于让真实场景在受控环境中长出安全边界。需要强调的是，低空经济发展初期不宜过度标准化，安全管理体系应当从典型案例中沉淀而来，而不是先验地自上而下套用。试验区跑出来的每一个案例，无论成败，都是安全管理体系析出的原料。
第三，通过支持分行业的低空作业探索，形成行业性的安全作业规范。农业植保、电力巡检、管线巡查、测绘勘察、应急救援、城市治理等行业作业，需求方明确、作业空域和时段相对固定、服务边界清晰，是低空应用中最容易析出安全规范的领域。
以农业植保为例，我国植保无人机保有量已达25.1万架，年防治作业面积26.7亿亩次，装备总量和作业面积均居全球首位。这一行业之所以能够率先跑通，主要是因为它的作业边界、作业条件和责任关系相对清晰。分行业探索的要义，在于让行业主管部门、需求单位与运营企业共同总结。什么天气条件下可以飞，什么地形条件下不能飞，出险之后如何定责，等等。这些从具体行业长出来的规范，比泛化的通用规则更有生命力，也更容易被市场接受。
第四，通过低空经济细分领域的产业科技创新平台，实施技术安全和制度安全的研发、测试。低空经济一端连接制造业，从电池、电机、复合材料到飞控系统、整机集成；一端连接运营业，从空域管理、通信导航监视气象基础设施到数据服务。其细分领域包括动力结构件、材料、整机设计制造、空域管理技术、低空气象、场景运营等专业赛道，很难通过某个单一的安全规程来约束。更重要的是，全链条任何一个环节的安全规则缺失，可能都会累加末端，从而抬高整个链条的安全成本。因此，我们还需要通过细分领域的产业科技创新平台来补充市场做不了、做不好的环节，如共性安全技术攻关、事故数据积累、安全评估工具开发、第三方验证能力建设等。平台不是企业，但可以显著降低单个企业析出安全方案的成本，缩短整个行业的学习周期。
第五，通过低空经济细分领域的概念验证中心，实施安全概念验证。概念验证是介于实验室研发与规模化应用之间的过滤层。不少低空技术方案在实验条件下安全表现良好，一进入真实场景，就暴露出气象适应性、电磁环境、人机混行等此前未被刻画的风险。安全概念验证的任务，就是把小规模真实场景中的安全边界、失效模式和配套制度要求一次性验证清楚，给出“能不能用、在什么条件下用、用的时候需要什么制度配套”的明确结论。概念验证中心与产业科技创新平台的分工在于：平台解决共性技术的安全底座，验证中心解决具体方案的安全准入。在未来的低空经济创新体系中，经过安全概念验证的方案，才具备进入干线运行、试验区和行业作业的资格。
第六，加快低空强制保险和商业保险体系的法治建设。保险是制度安全的核心构件，也是安全信息的定价机制。机动车交通事故责任强制保险的经验表明，强制保险能够在技术安全之外，提供一套社会可接受的损失分担安排。低空保险的关键在于定价，而定价的前提是事故概率和损失期望已知，这恰好又回到技术性安全中“安全可控”的定义。
因此，保险体系建设与安全数据积累是同一件事情的两面：运行数据越充分，保险产品越精确，企业的安全投入越能得到合理回报，安全水平与商业可持续之间就会形成正向循环。虽然已有保险机构在部分城市进行低空经济相关保险试点，但产品供给和定价基础仍显薄弱。与此同时，定责定损规则、理赔流程、争议处置机制都需要以法治形式固定下来，让从业者对风险后果有稳定预期。
第七，引导地方政府因地制宜地选择低空经济发展的侧重点。随着多地废止以财政奖补为主的支持政策，地方政府正在从“补购置、补运营”的旧轨，转向提供安全基础设施和制度公共品的新轨。各地资源禀赋、空域条件、产业基础差异很大，不宜同质化竞争。例如，物流枢纽城市可以侧重货运干线，制造业强市可以侧重整机和零部件配套，气象科技水平突出的城市可以侧重低空气象保障基础设施。分类试点、错位探索，既能避免重复建设，也能为全国层面的技术安全方案和制度安全体系提供更丰富的素材和经验。
总之，确保安全前提下有序发展低空经济，其潜在任务是尽快摸索出一套可复制、可拆解、可分项落实的技术安全方案和制度安全体系。所谓快速析出，不是等待某一个完美方案的出现，而是通过干线锚定、试验区沉淀、行业规范、平台攻关、概念验证、保险托底、地方分类探索七条线索同时发力，让安全方案从分散的产业实践中结晶出来。安全不是低空经济的约束条件，而是低空经济成长为支柱产业的入场券。哪一座城市、哪一个行业先析出可复制的安全路径，哪里就能在新一轮低空经济竞争中占得先机。
（作者蔡银寅为南京信息工程大学低空经济气象产业科技创新中心主任、教授）
