2010年8月18日，在内蒙古清水河县人民政府邀请下，潘而立以其实际控股的内蒙古成吉煤业有限公司与县政府签订《协议书》。协议约定：县政府主导土地征用，企业配合并支付费用;土地使用权通过国家规定“招拍挂”方式取得;企业所缴土地出让金的留存部分将用于支持企业配套建设。协议还要求企业在当地注册项目公司。
2010年11月1日，“清水河县鑫沣投资有限责任公司”(以下简称：鑫沣公司)在清水河县注册成立。新公司刚成立后，原本应该县政府主导的征地工作让企业与葆艳庄村对接。
2010年12月8日，在喇嘛湾镇政府监督下，企业、镇政府、村委会三方签订《合同书》，约定一次性征地3000亩(旱地2000亩，每亩5000元;荒地1000亩，每亩1000元)。2012年3月20日，因项目需要，又追加征用210亩(每亩补偿1000元)。
该合同同样经镇政府、村委会、企业三方盖章确认。企业陆续将1900万元土地补偿款支付至葆艳庄村指定账户，另以现金方式向村民支付70余万元。收条、银行转账、授权收款委托书，一应俱全。
为推进项目，2012年12月6日，鑫沣公司再次与县政府签订协议，约定征用土地总面积增至3800亩。企业投资履行所有合同义务，只等县政府履行其核心职责：依法办理土地征收及出让手续，使企业能通过“招拍挂”合法取得土地使用权。从2010年到2016年，土地审批手续毫无进展，煤炭相关项目因用地手续不全，彻底失去落地可能，被迫全面搁浅。
面对前期投入付诸东流、项目停滞的困境，企业再次选择配合当地发展规划，调整投资方向，推出牧光互补光伏发电新项目。随后，2016年企业与清水河县政府重新签订投资协议，项目总投资提升至5亿元，双方共同确认选址意向符合土地利用及相关规划要求，政府承诺依法办理土地征收及出让手续，企业可通过法定程序获取土地使用权。
2023年8月28日，喇嘛湾镇政府出具《关于鑫沣公司租用土地的说明》，确认租用土地合计5764.43亩。同年9月21日，清水河县人民政府也出具内容基本一致的说明，面积确认为5764.63亩。两份官方文件承认土地使用的既成事实，却对最关键的“合法化”未提。
从2010年到2026年，整整十六个春秋。企业守着一纸无法兑现的协议和五千多亩无法开发利用的荒地，超过2000万元投资如石沉大海。
内蒙古清水河县与潘而立控制的鑫沣公司系列纠纷，核心是政府行政协议违约+土地审批法定职责缺位+政策变动归因失当的叠加问题，同时暴露地方招商 “重签约、轻履约”“新官不理旧账” 的法治短板。以下从协议性质、政府履约责任、土地手续合法性、企业维权路径四大维度展开法律分析。
一、招商引资协议的法律性质：合法有效的行政协议
2010年、2012年、2016年清水河县政府与企业签订的三份《协议书》，法定性质为行政协议，而非普通民事合同，对双方均有法律约束力。
(一)行政协议的法定认定标准(符合全部要件)
根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条，行政协议需同时满足四要素：
主体要素：一方为行政机关(清水河县政府)，另一方为市场主体(鑫沣公司);
目的要素：为实现公共服务与行政管理目标(引进煤炭/光伏项目、拉动地方经济);
意思要素：双方协商一致订立(政府主动招商、企业响应签约);
内容要素：包含行政法权利义务(政府负责征地审批、企业投资建设)。
(二)协议核心条款合法有效，政府负法定履约义务
协议明确约定 “政府主导土地征用、办理招拍挂手续、土地出让金留存部分支持企业建设”，该条款未违反法律强制性规定，属于政府法定职权内的行政允诺，合法有效。
法律依据：《外商投资法实施条例》第二十八条、《民营经济促进法》第七十条均明确：地方政府不得以换届、人事更替为由违约毁约，必须履行依法作出的政策承诺与合同。
本案事实：三任县领导更迭后，政府以 “不知情”“需研究” 推诿，直接违反行政协议履约义务与政府诚信原则。
二、政府核心违约行为：未履行土地征收与审批法定职责
本案核心争议是政府未兑现 “办理合法土地手续” 的核心承诺，且将自身法定职责转嫁给企业，构成根本性违约。
(一)土地征收审批：政府专属法定职责，不得转移
法律强制性规定：《土地管理法》第四十四条、第四十六条明确：永久基本农田、农用地转用、土地征收必须由省级以上政府审批，县级政府无审批权，仅负责组织实施。
本案违约事实：
2010年协议约定 “政府主导征地”，实际却要求企业直接与葆艳庄村对接签合同，将政府法定征地职责转嫁给企业;
企业支付1900万元征地补偿+ 70万元村民现金补偿后，政府16年未启动合法征地审批程序，5764亩土地始终未完成 “招拍挂”，企业无法取得合法使用权。
(二)“违规征地” 认定：政府责任转嫁，企业无过错
2025年12月喇嘛湾镇答复称 “企业征地行为未经批准，属违规征地”，该认定法律逻辑错误、责任划分失当：
责任主体错位：征地审批是政府法定职责，企业仅为配合方，无权限也无义务办理征地审批;
因果关系倒置：企业与村委会签合同、支付补偿，完全基于政府招商承诺与协议约定，属于履约行为，而非主动违规;
法律依据冲突：《行政协议司法解释》第十条规定：行政机关对自身职权、程序、履约合法性承担举证责任。政府无法证明已履行审批义务，反而将责任推给履约企业，违反举证责任分配规则。
(三)政策变动归因：“三区三线” 调整不能豁免政府违约责任
政府答复称 “2022年‘三区三线’划定后，88.6公顷耕地划入永久基本农田，光伏项目不得占耕地”，以此作为手续未获批的核心理由，该抗辩不成立：
签约时合规承诺：2016年双方重新签约时，政府明确确认 “选址符合土地利用规划”，企业基于政府信赖调整投资方向(转光伏)，信赖利益受法律保护;
政策变动不免责：《民营经济促进法》第七十条规定：仅因国家利益、公共利益需变更合同的，政府必须依法补偿企业损失。本案中，政策调整属于政府应预见的行政风险，不能作为16年不履约的免责理由;
项目规划滞后责任：政府未及时将项目纳入自治区重大项目规划，导致无法突破用地限制，属于政府行政不作为，责任不在企业。
三、企业行为合法性：完全履约，无任何违约或过错
(一)企业全面履行合同义务
按约注册项目公司(鑫沣公司);
足额支付征地补偿款(1900万元+ 70万元)，凭证齐全;
配合政府调整投资方向(煤炭→光伏)，累计投入超2000万元;
多次书面、现场沟通手续办理，无任何拖延或违约行为。
(二)企业对“土地违规”无过错
企业基于政府招商协议与承诺，与村委会签合同、付补偿，属于善意履约，无违法故意或过失。土地手续不全的根源是政府未履行审批职责，过错完全在政府一方。
四、政府行为的多重法律违法性
(一)违反行政协议约定，构成根本性违约
法律依据：《行政诉讼法》第十二条、《行政协议司法解释》第十九条(政府不履行协议，企业可诉请继续履行或赔偿损失);
违法事实：16年未办理土地审批，核心承诺完全落空，导致项目全面停滞。
(二)违反政府诚信原则，构成 “新官不理旧账”
法律依据：《优化营商环境条例》《民营经济促进法》均明确禁止政府换届违约;
违法事实：三任领导更迭，承诺悬空，推诿敷衍，严重损害政府公信力与营商环境。
(三)土地管理行政不作为，失职渎职
法律依据：《土地管理法》规定县级政府负责征地组织实施与报批;
违法事实：长期不履行征地审批职责，放任土地闲置 16 年，造成企业巨额损失与土地资源浪费。
(四)责任认定错误，滥用行政权力
法律依据：《行政协议司法解释》第十条(政府对履约合法性举证);
违法事实：将自身审批失职责任转嫁给履约企业，错误认定企业 “违规征地”，属于行政乱作为。
五、企业维权法律路径(行政诉讼+国家赔偿)
(一)核心诉讼请求(行政协议纠纷)
确认清水河县政府未履行行政协议的行为违法;
判令政府继续履行协议，限期办理5764亩土地合法征收及出让手续;
判令政府赔偿企业全部经济损失(2000万元投资+资金占用利息+预期收益损失)。
(二)法律依据支撑
《行政诉讼法》第十二条：行政协议纠纷属于行政诉讼受案范围;
《行政协议司法解释》第十九条：政府不履行协议，法院可判决继续履行、赔偿损失;
《民营经济促进法》第七十条：政府换届违约必须承担补偿/赔偿责任;
《民法典》第五百七十七条(参照适用)：当事人一方不履行合同义务，应承担赔偿损失等违约责任。
(三)关键证据清单
2010/2012/2016年三方《协议书》(行政协议核心证据);
土地补偿款转账凭证、收条、授权委托书(企业履约证据);
喇嘛湾镇、清水河县2023年土地面积确认说明(政府认可用地事实证据);
企业多次沟通函件、会议纪要(政府推诿违约证据);
项目投入审计报告(损失金额证据)。
六、结论：政府全责，企业应依法维权
本案本质是地方政府招商失信、行政不作为、责任转嫁企业的典型案例：
清水河县政府与鑫沣公司签订的行政协议合法有效，政府 16年未履行土地审批核心义务，构成根本性违约;
政府将自身法定征地审批责任转嫁给企业，事后又错误认定企业 “违规征地”，属于行政违法与责任滥用;
“三区三线” 政策调整不能豁免政府违约责任，政府换届推诿违反政府诚信与法律强制性规定;
企业无任何违约或过错，有权通过行政诉讼要求政府继续履行协议并赔偿全部损失。（车弘）
