混合所有制改革在国有企业集团的探索和优化

楼利平   杭州金鱼电器集团有限公司

摘要:全面深化混合所有制改革，将进一步激发国有企业活力，推动国有经济布局战略调整，加快国有企业转型升级。文章通过对国有企业改革发展历程、混合所有制改革现状和集团化企业管理模式的梳理分析，总结认为全面深化国有企业改革，必须充分发挥我国体制和机制的优势，坚持党对国有企业的领导，坚持现代法人治理结构，对国有企业集团实行分层分类管理，通过混合所有制改革，形成有中国特色的现代企业治理机制，全面提高国有资本运行效率和国有企业全球竞争力。

关键词:混合所有制改革；法人治理结构；现代企业制度；国企改革；集团管控

一、引言

2020年6月中央全面深化改革委员会审议通过了《国企改革三年行动方案（2020-2022）》，标志着国有企业改革进入关键时期。坚持社会主义经济制度，坚持党对国有企业的领导，坚持国有企业市场化改革方向，建立健全现代企业制度，完善公司法人治理结构，分层分类推进混合所有制改革，激发国有企业活力，全面提升国有企业综合竞争力。

国企改革三年行动方案，为今后深化国企改革指明了方向。当今世界正面临百年未遇之大变局，十四五期间，我国经济将从高速增长转向高质量发展。国有企业将从做大做全向做优做强转变，从粗放型经营向集约型经营转变。国有企业集团也将面临聚焦主业，抓大放小，做优做强的挑战。

2020年面对忽如其来的新冠疫情，中国全民抗疫，率先恢复经济，走出困境，充分体现了中国体制和机制的优势。因此全面深化国企改革，必须结合中国国情，必须结合企业实际，探索和建设有中国特色的现代企业治理机制，做强做优做大国有企业，造福国家和人民，开启全面建设社会主义现代化强国的新征程。基于此，本文拟对国有企业改革发展状况进行梳理，结合企业集团管控模式和现代法人治理结构的理论，对集团化国有企业混合所有制改革进行探索和优化，为建设有中国特色的现代企业集团治理模式提供启示。

二、我国国有企业改革发展状况

（一）我国国有企业改革发展历程

新中国成立以后，我国经济体制发展大致经历了计划经济、商品经济和市场经济三个阶段。国有企业改革随之经历了放权让利、承包经营责任制、政企分开、政资分开、产权改革、现代企业制度建设、混合所有制改革等过程。改革的过程，就是政府不断释放社会生产力的过程。其实质就是在国家经济发展的不同阶段，政府行政职能部门逐步放权让利于民，激发企业活力，实现全社会共同发展，全员共同富裕的过程。

特别是改革开放以后，中国经济体制改革始终坚持市场经济的改革方向，从单一公有制经济向以公有制为主体、多种所有制经济并存的经济体制转变，资源配置从计划配置向市场配置转变。国企改革方向始终坚持以市场经济为基础，以法人制度为主体，以现代制度为核心，建立健全产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，推动混合所有制改革和职业经理人制度建设，建设有中国特色的现代企业制度。

改革开放政策调动了全社会的积极性，激发出旺盛的生命力。改革开放四十年，是我国经济高速发展的四十年。在改革的推动下，国有企业逐步关、停、并、转，淘汰低、小、散、落的低效企业，国有企业不断朝大型化、集团化方向发展。目前世界五百强企业中，我国国有企业数量已经超过80家。“大型国有企业已经成为我国国民经济的中流砥柱，是抗衡境外跨国资本的主力军，是我国支柱产业的重要支撑。” 因此大型国有企业改革将是今后国企改革的重中之重。

（二）国有企业在我国国民经济发展中的重要性

我国是社会主义国家，社会主义经济制度是以公有制为基础，而国有企业是公有制经济的主要经济组织形式，在国民经济发展中有着不可代替的作用。

国有企业并不是社会主义国家的“专利”。国有企业是现代企业治理中有效的组织形式，是推动世界经济发展的重要力量，是实行经济目标和弥补市场失灵的有效工具。国有企业也是政府创造财富的渠道，是政府提供社保、医疗等公共服务的重要保障。

在我国，“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是中国共产党执政兴国的重要支柱和依靠力量。” 在2020年全球抗击新冠疫情的战役中，国有企业勇挑重担，积极响应政府号召，在复工复产、防疫物资供应、应急保障等方面，发挥了重要作用。特别是集团化大型国有企业更是发挥了不可替代的作用。面对疫情挑战，中国率先走出困境，充分体现了中国社会主义的制度优势，体现了国有企业的制度优势。国有企业已经成为中国经济的主力军，是中国经济的顶梁柱。因此坚持国有经济为主体，多种所有制经济并存的基本国策不能动摇。

（三）国有企业混合所有制改革是发展混合所有制经济的必然趋势

计划经济，主要是通过政府来配置社会资源。而市场经济，主要是通过市场来配置社会资源。两种经济模式各有利弊，各有优缺点，是国家经济发展到不同阶段的产物。目前我国实行的是社会主义市场经济制度，美国是企业自主型的自由主义市场经济，德国是宏观控制的社会市场经济，日本是政府指导型的社团市场经济。各种经济体制各有特色，各有利弊。这些市场经济模式的差异，主要是由各国政治体制、经济体制、经济政策、发展状况、国家实力、文化等差异造成的。

因此选择经济模式，必须结合各国国情，结合自身的发展阶段。“混合经济也称混合所有制经济，是指同一经济组织中，不同的产权主体多元投资、相互渗透、相互贯通、相互融合而形成的新的产权配置结构和经济形式。混合经济是多种所有制经济形式的相互融合、统一，是中国改革开放以来产生的新型经济形式。在社会主义市场经济条件下，混合经济具有旺盛的生命力。”

混合经济既有政府干预，又有市场调节，是计划经济和市场经济的完美融合。中国地大物博，人口众多，地区差异、城乡差异、人员素质差异、民族差异都非常大。混合经济能更好的适应、满足这些差异的变化，促进共同发展。因此坚持以公有制为主体，多种所有制经济并存的经济模式，应积极发展混合所有制经济，探索公有制经济和市场经济的完美融合。而国有企业混合所有制改革是发展混合经济的必由之路。

（四）国有企业混合所有制改革现状

2013年党的十八届三中全会提出来混合所有制政策，2014年国家正式实施混合所有制改革。但是截至目前，改革还没有完全到位。现代企业制度建设不健全，政企不分、政资不分现象依然存在，国有资产管理存在缺位、越位、错位等现象。在混合所有制改革中，一方面存在，一股独大、内部人控制、同股不同权、小股东权益无法保障等现象，致使混改进展缓慢。另一方面又存在，部分人利用混改，利益输送、内部人交易、暗箱操作、侵吞或贱卖国有资产，致使国有资产流失。因此混合所有制改革成果并未达到预期。

根据刘启亮等作者发表的《国有企业混合所有制改革的现状和思考》一文中指出，截止2020年11月的397家沪深A股上市公司的调查分析发现：“国有企业混合所有制改革在有序推进，但没有达成预想中的速度。”从公司违规处罚情况、资金占用、内部控制建设分析混合所有制改革的初步效果，“发现实施混合所有制改过后上市公司的公司治理效果没有得到明显的改善。”但同时“越来越多的上市公司有较强的意愿和较高的积极性推行混合所有制改革。”

混合所有制改革是我国经济发展的必然结果，也是众望所归。混合所有制改革的重点是“混”和“改”，“混”的重点是解决国有资产市场化定价问题。定高了，没人愿意要，定低了，国有资产流失。要建立合理的定价机制，要有相应的制度法律法规来保障。要不断发展完善国有资产市场化交易平台和交易机制。“改”的重点是解决现代企业治理问题，“混”了以后，谁来管，怎么管，这个是现在改革的焦点，也是本文讨论的重点，如何建设有中国特色的现代企业制度和法人治理结构。

三、企业集团管理体系和模式

（一）企业集团的作用和优势

国有企业大型化、集团化趋势是改革发展的必然结果。企业集团是以母子公司为主体，以产权为纽带，由多个法人企业组成的多层次经济联合体。它一般由集团公司（集团总部）、控股公司、参股公司、关联企业组成。企业集团是国家产业升级的主导力量，是国家技术创新的推动者，是维护国家经济主权的重要力量。企业集团优势有：“规模经济优势；分工协作优势；集团舰队优势；战略优势；垄断优势；无形资产资源共享优势；迅速扩大规模优势；技术创新的优势。” 而且人力资本也可以在集团范围内这个更大的平台上流动，可以吸引和留住更加优秀的人才。企业集团是现代企业高度发展的结果，具有无可比拟的优势，发展国有企业集团势在必行。

（二）现代企业法人治理结构建设

企业法人治理结构是对公司进行管理和控制的体系，狭义上是指对股东大会、董事会、监事会和经理班子的权利、功能、结构等方面的制度安排。公司法人治理结构是以法人制度、有限责任制度为基础，所有权和经营权相分离，决策权、执行权和监督权分离，形成所有者、公司法人、监督者、经营者之间相互制衡的机制。“是一种产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的新型现代企业制度。”

股东大会是公司最高权利机构，决定公司董事会、监事会人选，决定公司重大方针政策。股东是通过良好的公司治理来提高资产长期回报率。

董事会作为法人财产的代表，决定公司的重大问题，是公司治理结构决策中心，对公司资产的保值增值负责。董事会是最高决策机构，董事会是代表出资人的意志，对出资人承担责任，对管理层进行监督，对企业重大事项进行决策。董事会是公司治理核心，凭借知识经验为经营层决策提供建议。

监事会是公司经营活动的监督机构，重点监督公司财务、董事、经理班子，直接对股东大会负责。监事可以参加董事会、总经理办公会，但是没有表决权，拥有全面监督、全面审计的权利。

经理班子受聘于董事会，负责公司的日常经营业务，对自己的经营成果负责。经理班子是最高执行机构。

这样由股东大会选举产生的董事会和监事会，以及和董事会选聘的经理班子，形成了各司其职，各负其责，相互制衡的法人治理结构。公司法人治理结构就是通过明确股东、董事会、经理和监事会各自的责权利，提高企业运行效率。

目前公司法人治理结构的主要模式有家族式的股东控制型、美国的经理控制型、日本的主银行相机控制型、德国的股东和员工共同控制型等。中国企业的法人治理结构必须结合中国国情，要在西方的法人治理管理经验上进行优化，形成中国特色的现代企业法人治理结构。

（三）企业集团的管理体制和管控模式选择

企业集团的管理体制是指企业集团管理系统的组成结构和组成方式。目前企业集团管理体制主要有欧美型的母公司-子公司-工厂或者集团本部-事业部-工厂，日本型的经理会-公司-工厂，韩国的集团会长-营运委员会-子公司-工厂等组织结构。

企业集团的管控模式是指集团公司的管理模式。根据集权和分权的情况，可以分为运营管控型（集权式）、战略管控型（平衡式）、财务管控型（分权式）。

企业集团管理体制和管控模式的选择，核心是厘清集团总部和下属公司的权责利关系。管理体制和管控模式的选择都要结合企业现状和企业发展情况，要充分考虑企业外部环境、集团战略、集团类型、集团规模、信息化水平、领导风格、企业文化、母子公司企业发展阶段和管理水平等相关因素。从职能上讲，集团总部应该成为集团性企业的战略中心、资本中心、人力资源中心、制度中心、文化中心。

四、国有企业集团混合所有制改革的探索与优化

（一）坚持党对国有企业的领导是混合所有制改革成功的根本保证

坚持党对国有企业的领导，是由我国的基本经济制度和政治制度决定的。我国的基本经济制度是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济制度，而国有企业是公有制经济的主要表现形式。我国的基本政治制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度。中国共产党是我国的执政党。坚持党对国有企业的领导反映了国家的意志。习近平总书记指出“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。坚持党的领导、加强党的建设，是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的根和魂。是我国国有企业的独特优势。” 因此坚持党对国有企业的领导，是国企改革成功的根本保证。

混合所有制改革，即是把民营企业、个人等非国有经济资本引入到国有企业，也是把国有资本加入到战略性产业的民营企业等非国有经济。混合所有制改革并不是要放弃党对国有企业的领导，反而是要促进党对国有企业更好的领导，提高国有资产的运行效率。把党的领导融入到国有企业现代企业治理中，把国企党建工作要求纳入企业章程，明确党组织在公司法人治理结构中的地位和作用，对国有企业采用分层分类管理，促进国有企业更好的发展。

坚持党对国有企业的领导，也是保障广大职工的根本利益，保障职工通过职工代表大会、工会参与民主管理的重要手段。截止2019年底，全国党员数量已经超过9000万人。而国有企业党员数量众多，比重大，充分发挥党建工作的政治思想优势，可以充分调动广大党员的模范带头作用，进而激发整个组织的活力。充分发挥党建文化的引领优势，发挥党风廉政建设优势，可以加强对党员干部的监督和管理，树立以身作则、廉洁奉公等良好的企业文化。党建工作可以推动企业更加健康良性发展！目前不仅仅是国有企业，党建文化已经成为众多民营企业发展的动力和引擎之一。

国有企业集团混合所有制改革，必须坚持党对国有企业集团的领导，根据下属企业不同属性，分层分类推进改革，坚持党委参与“三重一大”等企业重大决策。坚持党的领导和现代公司治理相结合，通过党建工作对下属企业形成有效的监督和管理，推动整个集团战略的实现。党的民主集中制，是预防个人决策失误风险的有效手段。集体决策制度，也有助于解决类似国有资产市场化定价问题。党的廉政建设，更是预防贪污腐败的有力武器，可以有效预防混合所有制改革过程中国有资产的流失。加强国有企业集团党组织的建设，集团党委、党组、党总支、党支部、党小组，层层抓落实，做好集团党建工作。各级党委会积极参与企业“三重一大”重大决策，为董事会决策提供建议。坚持党组织政治核心作用，把国企党建工作转换为国有企业的生产力和核心竞争力。

（二）企业法人治理结构是混合所有制改革的坚强基石

2003年国资委的成立，标志着国有资产管理体制改革进入新阶段，为现代企业制度建设打下了坚实的基础。企业所有权和管理权分开，政府的公共管理权和国有资产管理权分开，政企分开，政资分开。公司制是现代企业制度一种有效的组织形式，公司法人治理结构是公司制的核心。公司法人治理结构是由股东大会、董事会、经理班子和监事会的法人治理机构对公司进行管理和控制的体系。财产权利和政府权利，出资人、受托人、经理人，监督人关系明确，界限清晰。国有企业转变为股份有限公司或者有限责任公司，自主经营，自负盈亏、优胜劣汰。员工能进出、干部能上能下、薪酬能多能少，建立市场化运作机制，转变股权结构和监管模式。

坚持党的领导，充分发挥党的政治核心作用，坚持法人治理结构，发挥现代企业制度优势。结合中国国情和国有企业集团现状，优化法人治理结构，理清党委、股东大会、董事会、监事会的权责利边界，各司其职，各负其责，协调运转，有效制衡，构建高效运营机制。确保决策权、执行权、监督权，相互制约，相互协调，对股东和利益共同体负责。党委是政治中心，股东大会是权利中心，董事会决策中心，经理班子是执行中心，监事会是监督中心。三重一大的事情必须经过集体决策，防止一人独大或少数人控制。党委做好政治思想工作，组织监督工作，总揽全局，协调各方利益。股东大会定战略，董事会做决策，经理班子负责执行落地，监事会做好监督管理工作，大家相互配合，共同完成组织目标。加强党的领导，发挥董事会和经理班子的积极性，发挥广大职工的积极性和创造性，促进企业生产力水平不断提高。

除了党委和法人治理机构之间的责权利分配，集团总部和下属投资企业之间权责利分配同样至关重要，集团对下属企业的管理要基于公司法，基于股权比例。对参股企业按出资比例选派股东代表、董事会成员，一般不插手具体事务，追求投资回报率最大化。对控股企业选派党组织领导、董事会领导、经理班子等高层领导，通过对高级干部的管理，实现集团战略目标。对独资企业从公司战略到具体业务，基本上是无所不管。集团的公司治理水平将决定整个集团的市场竞争力，将决定整个集团的盈利水平。

（三）分层分类推进国有企业集团混合所有制改革

国有企业集团实施混合所有制改革，必须对集团下属企业实施分层分类管理。国有企业集团目前涉及领域，大致可以分为三大类：关系到国家安全、经济命脉、国计民生的公益性垄断领域、充分竞争但符合国家发展战略要求的战略性领域、充分竞争的其他普通领域。对公益性领域采用“管人管事管资产”，这类企业主要是讲政治，服务国家和人民利益，不实施混改，以国有独资为主，人员可以采用公务员或事业单位管理办法。对战略性领域“管人管资产”，讲政治也要讲效益，服务国家战略，逐步实施混改，混改后仍然是国有资本控股，但采用市场化运作，激发组织创新活力。对普通竞争领域“管资产”，以讲效益为主，完全市场化，积极推动混改，国有资本可以考虑完全退出或保留少部分股权，股权可以通过在集团层面成立股权投资公司进行统一管理。

国有企业集团不仅要国有资产保值增值，而且要关注国有资产运行效率。针对不同领域的产业，实施不同的管理方式，提高国有资本运行效率。具体见附表：

公益性垄断领域

战略性竞争领域

普通竞争领域

混改策略

不参与

逐步尝试

积极参与

持股策略

国有独资公司

控股子公司

参股公司

集团管控模式

运营管控型

战略管控型

财务管控型

集团总部定位

运营型总部

战略型总部

资本经营型总部

组织层级

核心层

紧密层

半紧密层

管理体制

党委-集团-事业部-工厂

党委-集团-子公司-工厂

党委-集团-（股权投资公司）-参股企业

人员管理权限

人事考核任免权

核心干部考核任免

选派董监事人员

对集团内下属投资企业实施分层分类管理，可以更好的调动下属企业经营积极性，更好的适应市场竞争，实现集团整体战略目标。

（四）员工持股是混合所有制改革的有利武器

混合所有制改革的目的，是要进一步释放生产力，实现土地、资本、劳动力、企业家等生产要素最佳配置。而这些生产要素中，人是最大的变量。通过市场化薪酬、经营者年薪制、职业经理人制度、员工持股等方式，充分调动人的积极性和能动性，发挥人的潜能，实现资源的高效整合，为企业创造更大的价值。“目前混合所有制改革模式主要包括引入战略投资者、员工持股计划、上市重组、新设公司、战略合作、采用多种形式等等，其中引入战略投资者33.5%，员工持股计划占比9.07%”引进战略投资者是国有资本和非国有资本的优化配置。员工持股是人才和资本的有效结合。从目前的混改情况来看，这两种方式是比较成功的。而员工持股应该是性价比最高的混合所有制改革模式之一。

“员工持股计划是指企业员工拥有本企业产权的一种股份制形式。”它是企业重要的长期激励方法。一般先从企业家入股开始，然后是高级经理人入股、核心技术人才入股、专业人才入股，最后到全员持股。不同性质的企业和不同发展阶段的企业，应该采用不同的员工持股模式。员工持股把企业发展和员工个人的发展，企业效益和个人收入紧密联系起来，让员工真正成为企业的主人，充分调动员工积极性和能动性，形成员工和企业利益共同体。有效解决股东和经理层委托代理利益冲突问题，从而使企业长期利益最大化。员工持股是企业吸引、激励、留住人才有利武器，是企业真正的长效机制，必将促进企业可持续发展！在国有企业集团发展员工持股的混合所有制改革模式，可以进一步激发国有企业活力，形成国有资本、非国有资本和员工的利益共享平台，助推国有企业集团健康、长期、持续发展！

五、结束语

国有企业集团改革应充分发挥国有企业党建工作的优势，不断完善现代企业法人治理结构，通过混合所有制改革推进国有经济布局战略性调整，进一步激发国有企业活力，提高国有资本的运行效率和市场竞争力。国有企业集团的混合所有制改革，是在坚持党对国有企业的领导下，进一步优化产业经济布局，对集团下属投资企业进行分层、分类管理。通过现代企业治理制度，厘清集团和下属投资企业之间、国有和非国有之间、控股和参股之间、党委和法人治理机构之间、人才与资本之间、计划和市场之间的关系，实现集团内部资源共享、优势互补，形成企业核心竞争力，提高国有资本全球市场竞争力。中国特色的现代企业集团治理模式，是在充分发挥中国社会主义体制、机制优势的基础上，坚持国有资本为主体的社会主义经济制度，消化吸收西方现代企业治理先进经验，建立以市场经济为核心的现代经济制度，通过深化混合所有制改革，建设有中国特色的现代企业集团治理制度，最终形成适合中国国情的现代企业治理机制，实现市场经济和计划经济的完美融合，造福国家和人民，助推中华民族的伟大复兴！

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